A mutação dos poderes separados e as eleições para o Senado

Em Biologia, define-se mutação como alterações permanentes na composição do material genético de um organismo. Guarde essa informação porque é importante. Desde a redemocratização, o desenho institucional brasileiro passou por transformações que mudaram o equilíbrio entre os Poderes da República. O então presidencialismo de coalizão, tradicionalmente caracterizado pela centralidade do Executivo federal na coordenação política e na distribuição de recursos, teve sua arquitetura decisória reconfigurada. Ao longo das últimas décadas, os chamados “superpoderes presidenciais”, como o controle da agenda legislativa e o domínio sobre a execução orçamentária, passaram a enfrentar restrições impostas tanto pelo Congresso Nacional quanto pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Esse processo se intensificou após o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff, em 2016. A partir daí o Poder Legislativo ampliou sua capacidade de veto e de condicionamento da agenda governamental, reduzindo a assimetria favorável ao Executivo no interior do sistema político. O avanço do Congresso sobre o orçamento público constitui a expressão mais visível dessa inflexão institucional. Instrumentos como as emendas impositivas e a consolidação do chamado “orçamento de relator” deslocaram parte significativa do poder distributivo do Executivo para as lideranças parlamentares. Dito de forma simples: o Legislativo ficou mais forte.
Paralelamente, o STF redefiniu sua posição no processo decisório nacional. Em particular, a Reforma do Judiciário de 2004 ampliou suas competências institucionais e fortaleceu os mecanismos de concentração de jurisdição constitucional. Com forte apoio do próprio Congresso, o Tribunal consolidou uma posição singular no sistema político brasileiro, acumulando funções que costumam estar distribuídas entre diferentes instituições. Em uma frase: o Judiciário também ficou mais forte.
O STF atua simultaneamente como tribunal constitucional, corte recursal máxima de praticamente todo o direito infraconstitucional positivado, instância penal originária para altas autoridades da República, árbitro dos conflitos da competição política não apenas por suas decisões, mas também por via do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e órgão de supervisão correicional do Poder Judiciário nacional por meio do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Essa acumulação de competências produziu um nível de centralização decisória raro em democracias contemporâneas.
Comparativamente, trata-se de uma das mais relevantes mutações institucionais observadas em democracias presidencialistas. Poucas cortes constitucionais no mundo democrático concentram tantas competências, discricionariedade interpretativa e capacidade de interferência sobre o funcionamento do sistema político. O caso brasileiro revela, portanto, uma reconfiguração fundamental da separação de poderes, na qual Executivo, Legislativo e STF passaram a disputar de maneira mais intensa os centros efetivos de autoridade política e de produção decisória no Estado brasileiro.
Essa reconfiguração institucional alterou também a relevância das eleições para o Senado Federal. A razão central reside no fato de que, dentro do arranjo constitucional brasileiro, o Senado ocupa posição estratégica nos mecanismos de controle e supervisão do Supremo Tribunal Federal (STF). É competência da Casa sabatinar e aprovar os ministros indicados pelo Presidente da República para a Corte, por maioria absoluta de seus membros, além de processar e julgar eventuais pedidos de impeachment contra ministros do STF. Veja, por exemplo, o caso recente de Jorge Messias. Em termos institucionais, portanto, o Senado é o único mecanismo formal de accountability política da Suprema Corte.
Na prática, entretanto, o exercício dessas competências sempre foi condicionado por elevados níveis de centralização decisória. O poder de agenda concentrado na Presidência do Senado, e sobretudo, na Presidência do Congresso Nacional, confere a esse ator capacidade de filtrar, acelerar ou simplesmente bloquear procedimentos relacionados ao controle institucional do STF. É o que a Ciência Política chama, de maneira muito elegante, de agenda setting. Isso significa que, embora o desenho constitucional atribua ao Senado funções robustas de supervisão, sua operacionalização depende das coalizões políticas dominantes e dos incentivos estratégicos presentes no sistema político.
O aumento da centralidade do Senado ocorre em um contexto de crescente exposição pública do STF e de expansão contínua de sua influência sobre temas políticos, eleitorais, econômicos e institucionais. À medida que a Corte ampliou sua capacidade de intervenção no processo decisório, também se intensificaram os debates sobre os limites de sua atuação, os mecanismos de responsabilização institucional e os custos democráticos da elevada concentração de competências em um único órgão judicial.
Nesse cenário, pesquisas de opinião recentes têm apontado uma erosão da confiança pública no STF. Por exemplo, levantamento recente da Quaest indica que a desconfiança (49%) superou a confiança (43%) pela primeira vez na série histórica. A percepção de politização da Corte, somada à crescente judicialização de conflitos políticos, contribuiu para ampliar tensões entre legitimidade jurídica e legitimidade democrática. Esse movimento de desconfiança não se restringe ao público em geral. Setores da academia, editoriais dos principais jornais e parte da imprensa internacional especializada passaram a manifestar preocupações crescentes acerca do grau de protagonismo político exercido pelo STF e dos limites institucionais de sua atuação.
O problema ganhou novas proporções com episódios recentes que afetaram a imagem pública da Corte, especialmente denúncias envolvendo ministros do STF e agentes do sistema financeiro, como o escândalo do Banco Master. Independentemente dos desdobramentos jurídicos, a repercussão pública desses episódios reforçou percepções de proximidade excessiva entre elites políticas, econômicas e judiciais, alimentando narrativas de déficit de transparência e fragilização dos mecanismos de controle institucional.
Dessa forma, as eleições para o Senado tendem a adquirir densidade crescente no Brasil. Elas passam a ser percebidas por parcelas do eleitorado e das elites políticas como um espaço estratégico de disputa sobre os mecanismos de equilíbrio entre os Poderes, sobre o grau de controle institucional do STF e sobre os rumos da própria arquitetura constitucional brasileira. Depois de tantas mutações no DNA institucional da Constituição de 1988, talvez o nosso desafio já não seja apenas discutir a clássica separação de Poderes. O ponto, agora, é reconhecer que a política nacional passou a funcionar sob uma lógica mais incômoda: menos separação de Poderes, mais Poderes separados: separados entre si, separados dos freios recíprocos e, em alguns casos, separados dos mecanismos efetivos de controle democrático.

Ernani Carvalho , professor titular do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco e pesquisador do CNPq.
Dalson Figueiredo , professor associado do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco e pesquisador do CNPq.