Quando a eficiência ignora a empatia: o impacto da reforma tributária sobre o terceiro setor

A reforma tributária sobre o consumo representa um avanço relevante na simplificação do sistema brasileiro. A substituição de múltiplos tributos por um modelo de Imposto sobre Valor Agregado (“IVA dual”), com a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), corrige distorções históricas e aproxima o país de boas práticas internacionais. No entanto, como frequentemente ocorre em reformas estruturais, ganhos de eficiência podem conviver com efeitos colaterais relevantes. Um deles, ainda pouco explorado, diz respeito ao impacto sobre as entidades sem fins lucrativos de assistência social, educação e saúde.

Do ponto de vista jurídico, a reforma preservou a imunidade constitucional dessas instituições quanto às suas atividades-fim. Não há, portanto, tributação direta sobre os serviços que prestam. Mas essa constatação, embora correta, é insuficiente para compreender o efeito econômico completo do novo modelo. O ponto central está na tributação da cadeia de insumos.

Ao contrário do sistema atual, que, em diferentes graus, atenua a carga tributária sobre determinadas aquisições dessas entidades, o novo modelo não estende a imunidade às compras de bens e serviços. Como resultado, gastos com tecnologia, serviços terceirizados, manutenção, utilidades e insumos passam a incorporar, de forma mais ampla, a incidência de IBS e CBS.

Esse deslocamento da carga tributária, da atividade para a estrutura de custos, tem implicações relevantes. O Brasil possui cerca de 600 mil entidades sem fins lucrativos com atuação econômica estruturada, empregando aproximadamente 2,7 milhões de pessoas e representando parcela relevante do PIB. Embora não exista uma estatística consolidada de beneficiários, é razoável afirmar que dezenas de milhões de brasileiros são atendidos anualmente por essas organizações, especialmente nas áreas mais sensíveis do ponto de vista social. Mais importante do que seu tamanho é sua função: essas entidades operam justamente onde o Estado não consegue atuar de forma plena.

A questão central parte da composição de custos dessas organizações. Embora muitas delas atuem em áreas como educação e saúde, uma fatia considerável da sua força diária vem a partir da contratação de prestadores de serviços, por não terem capacidade de manter um quadro de colaboradores fixo, por exemplo. Além disso, insumos também têm um peso grande dentro do orçamento. Em termos práticos, dependendo do porte dessas entidades e do nível de formalidade, é plausível estimar que entre 50% e 80% da sua estrutura de custos esteja exposta à incidência dos novos tributos sobre consumo.

Considerando uma alíquota combinada de IBS e CBS próxima de 28%, isso implica uma oneração potencial entre 14% e 22% sobre sua base de custos, um impacto expressivo para organizações cuja capacidade de absorção financeira já é, em geral, limitada. Isso significa que, ainda que a atividade permaneça formalmente imune, a capacidade de execução dessas organizações se torna mais onerosa. Trata-se, na prática, de uma tributação indireta da própria política social.

Esse ponto ganha relevância adicional quando analisado sob a ótica da política. A construção da reforma foi marcada por intensa atuação de diversos setores econômicos, que buscaram, de forma legítima, mitigar impactos sobre suas atividades. O resultado foi a incorporação de regimes diferenciados e tratamentos específicos em várias frentes. Nesse momento, chama atenção a ausência de uma defesa estruturada de um setor cujo benefício é difuso e amplamente distribuído pela sociedade. Ao contrário de setores com ganhos concentrados, o terceiro setor não dispõe do mesmo grau de coordenação e capacidade de pressão.

O resultado é um desalinhamento relevante: um sistema que busca neutralidade econômica, mas que pode acabar onerando justamente organizações que atuam na correção de falhas sociais.

Esse tipo de distorção não é novo. Ainda no século XVIII, Adam Smith já alertava, em “A Teoria dos Sentimentos Morais”, que sociedades sustentáveis dependem não apenas do interesse próprio, mas também de empatia, senso de justiça, benevolência e preocupação com o bem-estar coletivo. Quando esses elementos são secundarizados (ou até inexistentes!), é possível construir sistemas tecnicamente consistentes, mas socialmente imperfeitos.

A reforma tributária brasileira ilustra esse risco. Ao privilegiar a lógica da neutralidade e da uniformidade, deixou em segundo plano a análise de impactos sobre um setor cuja relevância transcende critérios puramente econômicos.

O desafio, a partir de agora, não é rever os fundamentos da reforma, mas reconhecer seus efeitos distributivos e avaliar mecanismos de ajuste. Nesse ponto, mais do que criar soluções novas, o próprio desenho do sistema oferece caminhos mais consistentes com a lógica da não cumulatividade. Quando a legislação buscou neutralizar integralmente o impacto do IBS/CBS, como no caso das compras governamentais, estruturou o modelo de forma a eliminar o ônus econômico desde a origem. Se o terceiro setor, em grande medida, atua como extensão da atuação estatal em áreas essenciais, faria sentido avaliar sua aproximação a esse regime. Alternativamente, o próprio sistema já prevê soluções como a manutenção de créditos com ressarcimento ou mesmo a adoção de alíquota zero com preservação da cadeia de créditos. O ponto central, portanto, não é a ausência de instrumentos, mas uma escolha legislativa que deixou de utilizá-los para um setor cuja relevância social é evidente.

Mais do que uma questão tributária, trata-se de uma escolha de sociedade. Se o objetivo é construir um sistema mais eficiente, é fundamental garantir que essa eficiência não venha acompanhada da perda de capacidade de atuação daqueles que ajudam, diariamente, a reduzir as desigualdades que o próprio sistema econômico produz.

Rafael Guimarães é CFO da JCPM Shopping Centers S.A. e diretor da Fundação Pedro Paes Mendonça e do Instituto JCPM de Compromisso Social.